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Articles - Machiavélisme à l'OCDE, privatiser sans faire de vagues
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CENTRE DE DÉVELOPPEMENT DE L'OCDE
CAHIER DE POLITIQUE ÉCONOMIQUE N° 13
La Faisabilité politique de l'ajustement
par
Christian Morrisson
• Les risques politiques de la stabilisation dépendent des mesures
prises.
• Un bon calendrier de mise en œuvre, une constitution adaptée et un
affaiblissement des corporatismes réduisent les risques.
• L'ajustement structurel présente beaucoup moins de risques, exception
faite de la réforme des entreprises publiques.
• Une nouvelle conception de la conditionnalité et des aides bilatérales
adaptées diminueraient les risques.

Introduction
Dans l’histoire de l’ajustement, le souci du politique est apparu seulement
au terme d’une longue réflexion. En effet, au début des années 80, dans l’urgence
des crises financières qui frappaient de nombreux pays en développement, on ne
pensait qu’à rétablir les équilibres macro-économiques, en particulier celui de la
balance des paiements, par des mesures à court terme de rigueur budgétaire et
monétaire, ainsi que par la dévaluation. L'ajustement se limitait à un programme
de stabilisation ayant pour seul critère la réduction, le plus rapidement possible,
du déficit extérieur. Mais on a vite reconnu que stabiliser n’est pas une fin en soi :
il ne suffit pas de diminuer la demande, il faut aussi accroître l’offre, en améliorant
l’allocation des ressources. Sous l’impulsion des organisations internationales, les
mesures de stabilisation ont donc été complétées par des mesures d’ajustement
structurel, telles que la baisse des droits de douane, la déréglementation des
marchés financiers ou la suppression des distorsions dans les prix agricoles. Cette
distinction entre la stabilisation et l'ajustement structurel est politiquement
importante. En effet, le programme de stabilisation a un caractère d’urgence et
comporte nécessairement beaucoup de mesures impopulaires puisque l’on réduit
brutalement les revenus et les consommations des ménages en diminuant les
salaires des fonctionnaires, les subventions ou l’emploi dans le bâtiment. En
revanche, les mesures d’ajustement structurel peuvent être étalées sur de
nombreuses années et chaque mesure fait en même temps des gagnants et des
perdants, de telle sorte que le gouvernement peut s’appuyer facilement sur une
coalition des bénéficiaires pour défendre sa politique.
Quels que soient les succès économiques obtenus dans certains pays par ces
programmes de stabilisation et de réformes structurelles, le débat s’est rapidement
élargi avec une critique des conséquences sociales de l’ajustement, marquée par
la publication, dès 1987, de l’ouvrage de Cornia, Jolly et Stewart, L’Ajustement à
visage humain. C’est pour apporter une contribution scientifique à ce débat que
le Centre de Développement a engagé, en 1987, un programme de recherche sur
les conséquences sociales de l’ajustement dont les résultats ont été présentés
dans le Cahier de politique économique No. 1, Ajustement et équité, publié en
1992. Il convient de ne pas oublier que le présent Cahier se situe dans le
prolongement du Cahier No. 1 ; en effet, si l’on pensait que le seul objectif de ces
recherches est d’indiquer les moyens d’éviter les troubles en cas d’ajustement,
interpréterait mal notre démarche. Il est clair que, parmi les premiers objectifs
d’un gouvernement, doit figurer celui de concilier l’ajustement et l’équité ; mais
il est conforme à une démarche scientifique de distinguer les problèmes et de les
traiter l’un après l’autre.
L’application de programmes d’ajustement dans des dizaines de pays
pendant les années 80 a montré que l’on avait négligé la dimension politique de
l’ajustement. Sous la pression de grèves, de manifestations, voire d’émeutes,
plusieurs gouvernements ont été obligés d’interrompre ou d’amputer sévèrement
leurs programmes. Or, on ne peut assimiler cette contrainte politique au
problème social que nous venons d’évoquer. La dimension sociale de l’ajustement
est évidente lorsque les troubles représentent une réaction de désespoir de la
part des plus pauvres à des mesures de stabilisation qui les frappent directement.
Dans d’autres cas, cependant, l’opposition à l’ajustement n’est pas le fait des
pauvres : des fonctionnaires ou des salariés d’entreprises publiques peuvent, par
la grève dans des secteurs clés, bloquer l’action gouvernementale. Des chefs
d’entreprises protégées peuvent, par le lobbying , freiner la libéralisation
commerciale. On a donc été obligé de reconnaître que le succès économique de
l’ajustement dépend de sa faisabilité politique. Un programme interrompu par des
grèves est un échec ; un programme appliqué au prix d’une répression faisant des
centaines de morts est aussi un échec.
Or, la dimension politique de l’ajustement a été un problème relativement
négligé jusqu’au début des années 90. Certes, on avait depuis plus de 20 ans
construit et testé des modèles politico-économiques, mais ceux-ci concernaient
les pays développés, où le contexte politique est très différent. De leur côté, des
politologues avaient effectué des études monographiques sur des pays en
développement, des études comparatives qualitatives mais, à part quelques
exceptions, ces travaux n’avaient pas été intégrés dans un cadre politicoéconomique,
ni formalisés, et personne n’avait procédé à des analyses systématiques
sur la base de données quantitatives dans plusieurs pays. C’est seulement depuis
quelques années que l’on a mené à bien des recherches systématiques sur les
relations entre le cadre politique et la croissance. Alesina et Perotti (1994) en ont
fait le bilan : d’après ces travaux, il est clair que l’instabilité politique a un impact
négatif sur la croissance. On peut donc penser que, toutes choses égales par
ailleurs, les programmes d’ajustement suivis de violence freinent plus la croissance
que les autres programmes d’ajustement.
Ces insuffisances ont incité le Centre de Développement a entreprendre,
en 1990, un projet sur « La Faisabilité politique de l’ajustement » qui s’est inscrit
dans le prolongement de celui sur « Ajustement et équité ». Dans ce cadre, on
a réalisé cinq études de cas approfondies (sur l’Équateur, le Venezuela, les
Philippines, la Côte d’Ivoire et le Maroc) où l’on analyse, sur une dizaine d’années,
les processus de décision et les interactions entre les variables politiques et
économiques. On a, d’autre part, entrepris des analyses comparatives de
l’ajustement en quantifiant les variables politiques pour sept pays d’Amérique
latine et pour 23 pays d’Afrique pendant les années 80. Grâce à cet ensemble de
travaux, nous disposons, pour la première fois, d’estimations précises sur les
risques politiques des diverses mesures d’ajustement.
Notre réflexion sera fondée sur ce large ensemble de pays en développement.
On aurait pu l’élargir à l’expérience de la transition dans les pays d’Europe de
l’Est : ceux-ci ont engagé des programmes d’ajustement structurel (privatisation
et libéralisation des marchés) qui ont beaucoup de points communs avec
l’ajustement structurel dans les pays que nous avons étudiés. Cette assimilation,
cependant, comportait un risque important, dans la mesure où nous avons tenté
une analyse politique ; en effet, le passé de ces pays d’Europe de l’Est (un régime
communiste pendant plusieurs décennies) est très différent de celui des pays
étudiés ; par suite, le contexte politique actuel y est également différent même si
certaines réformes économiques sont comparables.
Dans une première partie, nous présenterons ces résultats, après avoir
proposé un cadre adapté aux pays en développement pour l’analyse des interactions
politico-économiques. Les recommandations suggérées dans la seconde partie
pour choisir un programme d’ajustement politiquement optimal, reposent sur ces
résultats empiriques. La définition d’un tel programme repose sur un arbitrage
entre l’efficacité économique des mesures et leur coût politique. Il est clair que
la suppression d’une subvention à un produit consommé seulement par les
familles pauvres, pour un gain budgétaire modeste, est le symbole d’une mesure
inefficace par rapport à son coût. A l’inverse, une politique monétaire rigoureuse
qui réduit efficacement la demande globale sans susciter de troubles est très
souhaitable. Afin de classer les mesures de stabilisation en fonction de ces deux
critères, nous raisonnerons à même effet économique, par exemple à même
réduction du déficit extérieur, puisque c’est l’objectif premier d’un programme
de stabilisation. En classant en fonction de leur risque politique des mesures qui
ont le même effet économique, nous procurons une information utile pour les
gouvernements qui souhaitent minimiser les risques de troubles.

Première partie : les risques politiques
de l’ajustement

Le cadre d’analyse

Il faut se référer à un cadre cohérent pour bien saisir les principales
interactions politico-économiques de l’ajustement. Celles-ci se manifestent entre
quatre catégories d’agents : le gouvernement, les groupes sociaux, les agents
économiques (en tant que producteurs ou consommateurs) et l’extérieur
(organisations internationales ou pays donateurs).
Même si un gouvernement poursuit divers objectifs comme la croissance ou
le prestige international, il reste qu’habituellement son premier objectif est de
rester au pouvoir, la probabilité d’y rester dépendant à la fois du soutien politique
de la population et de la répression. Lorsque le gouvernement fait des choix
budgétaires, ceux-ci affectent deux catégories de dépenses : celles qui bénéficient
directement à certains groupes et accroissent ce soutien, ou celles qui contribuent
au bien-être de tous à long terme, comme les investissements en infrastructures.
En cas d’ajustement, les organisations internationales demandent une réduction
des premières dépenses, ce qui amoindrit le soutien au gouvernement. Celui-ci
peut compenser cette baisse de popularité par la répression en cas de troubles,
mais elle entraîne de nombreux coûts (dépendance accrue à l'égard de l’armée ou
réactions négatives à l’étranger). Chaque gouvernement est donc pris, en cas
d’ajustement, entre des pressions contradictoires — contraintes financières et
répression, d’une part, et inconvénients de la répression, d’autre part. L’ajustement
ne consiste cependant pas seulement en coupures budgétaires, il requiert aussi
une restructuration des dépenses en faveur des divers groupes ou des divers
secteurs, ce qui n’entraîne pas nécessairement une baisse du soutien car, comme
cette politique produit à la fois des gagnants et des perdants, il y a une
compensation possible du point de vue politique.
Les groupes sociaux peuvent défendre leurs intérêts de plusieurs manières :
par le vote ou par des négociations, par la grève ou par des manifestations, voire
par des émeutes. Dans les pays qui sont plutôt autocratiques, le vote n’est guère
efficace, de telle sorte que les pressions sur le gouvernement s’exercent par ces
autres voies.
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Les risques politiques d’un programme de stabilisation

Nos deux échantillons, comprenant de nombreux pays d’Afrique et
d’Amérique latine, confirment les risques d’un tel programme. On observe, avec
un décalage de trois à six mois, un lien étroit entre l’annonce des mesures de
stabilisation et les troubles, les grèves ou les manifestations. Ce décalage est
intéressant, car il prouve que, contrairement à l’hypothèse d’anticipations
rationnelles, les réactions politiques ont lieu au moment de l’application des
mesures plutôt qu’à leur annonce. Cela peut s’expliquer par le caractère
technique de l’ajustement : lorsque le gouvernement annonce un programme et
en trace les grandes lignes, la plupart des personnes concernées ne sont pas
capables d’avoir une idée claire des conséquences de ce programme pour elles,
ou pensent qu’il touche surtout les autres.
Les réactions varient beaucoup selon les mesures prises. Celles qui suscitent
le plus de manifestations sont les mesures qui touchent toute la population, à
savoir les hausses de prix, quelle qu’en soit l’origine (subvention coupée, hausse
des impôts indirects ou dévaluation). Ainsi, en Zambie, un doublement du prix de
la farine et du maïs en décembre 1984, dû à la suppression des subventions, a
provoqué une vague d’émeutes et la répression a entraîné 15 morts ; en raison
de ces réactions, le gouvernement a ensuite annulé la mesure. De même,
lorsqu’au Nigeria, en 1988, le gouvernement a augmenté (parce que la subvention
avait été supprimée) le prix du pétrole lampant, acheté en particulier par les
ménages pauvres, cette mesure a provoqué des émeutes et la mort de six
manifestants.
Ces hausses entraînent moins souvent des grèves, ce qui n’est pas surprenant
car, dans beaucoup de pays, la majorité de la population urbaine est occupée dans
les petites entreprises ou le secteur informel, secteurs où il n’est pas possible de
faire grève sans perdre son emploi. D’autre part, les grèves sont des mouvements
catégoriels par nature, ce qui explique la corrélation entre les restrictions
budgétaires touchant les fonctionnnaires et les grèves. Ces restrictions entraînent
souvent des baisses de salaire, voire des licenciements dans l’administration et les
entreprises publiques : les salariés étant organisés et souvent assurés de conserver
leur emploi, ils peuvent faire grève. Cela a été le cas au Congo où, en 1990, dans
le cadre d’un accord avec le FMI, le gouvernement a réduit les effectifs de
fonctionnaires ainsi que les salaires du secteur public : cela a entraîné une vague
de grèves, jusqu’à ce que ces mesures soient suspendues. Au Burkina-Faso, une
réduction de 15 pour cent des salaires en 1982 a entraîné une grève des
fonctionnaires ; quand, en 1984, le gouvernement a imposé une retenue de
25 pour cent sur leurs salaires, les enseignants ont réagi de nouveau par une
grève. Pourtant, d’autres mesures, comme la coupure des investissements publics
ou des dépenses de fonctionnement (salaires exclus), n’entraînent aucun trouble.
Ainsi, des statistiques qui reposent sur des dizaines de pays observés pendant dix
ans prouvent que les risques politiques sont très différents d’une mesure à l’autre.
Un tel résultat est important, car il signifie que les risques de programmes ayant
le même impact économique sont très différents et qu’il existe donc un
programme politiquement optimal, c’est-à-dire qui minimise les risques.
Les réactions des gouvernements face aux troubles varient selon les cas. Les
formes de répression les plus dures sont réservées aux manifestations, ce qui
s’explique par le caractère autocratique de beaucoup de régimes. Ces manifestations
étant considérées comme une menace pour le régime, celui-ci se défend par tous
les moyens, y compris les exécutions sommaires ou les tirs sur les manifestants.
Ainsi, en janvier 1984, un doublement des prix du pain et de la semoule en Tunisie
provoque de graves émeutes dans le Sud : celles-ci sont réprimées sur-le-champ
au prix de plusieurs dizaines de morts. Pour ce qui est des grèves, elles sont
éventuellement réprimées, mais moins sévèrement ; on procède par exemple à
des arrestations, on recourt à la censure ou encore on ferme les écoles et les
universités lorsque les enseignants font grève.
Une comparaison pour les pays d’Amérique latine entre des régimes
démocratiques comme la Colombie, l’Équateur, le Pérou, et des régimes militaires,
comme l’Argentine et le Chili, en 1981-82, montre que les troubles sont plus rares
lorsque le régime est militaire ; de plus, ils sont de nature différente : les grèves
comptent plus que les manifestations. La comparaison entre les deux expériences
de l’Argentine sous un régime militaire (en 1981) et en démocratie (1987) est
parlante : le niveau de protestation a été trois fois plus élevé en 1987 et il y a eu
beaucoup plus de manifestations. Cela s’explique aisément par les risques plus
grands pour les manifestants sous un régime militaire. Ce type de régime n’en est
pas pour autant forcément moins fragile. Les changements de gouvernement à la
suite des troubles y sont plus fréquents et, au-delà d’un certain seuil, les troubles
sociaux y font rapidement boule de neige, au point de menacer le régime, ce qui
n’est pas le cas en démocratie.
Le caractère autocratique, mais non dictatorial, de nombreux régimes est
attesté par la corrélation entre la répression et la libéralisation politique ; en effet,
le propre d’une dictature est qu’elle n’accorde jamais des mesures de libéralisation
nombreuses et durables : les libertés perdues le sont pour toujours. A l’opposé,
nous ne devons pas confondre autorité et autocratie. Il est tout à fait naturel que,
même dans les pays les plus démocratiques, certaines personnalités exercent une
influence prépondérante à caractère purement moral et qui ne contredit en rien
les principes démocratiques, alors que tout régime autocratique prend beaucoup
de liberté avec ces principes. Parmi les 23 pays africains étudiés sur 11 ans, on
observe fréquemment cette politique de libéralisation quelques mois après la
répression : les prisonniers sont libérés, les journaux interdits reparaissent et les
écoles fermées sont rouvertes. L’organisation d’une répression dure et permanente
— comme ce fut le cas en Guinée sous le régime de Sékou Touré (ce pays ne
figure pas dans notre échantillon) — n’est pas possible pour plusieurs raisons :
le coût de l’appareil répressif, la dépendance du gouvernement à l'égard de l’armée
et de la police et surtout l’incidence extérieure. Les pays donateurs peuvent réagir
en coupant l’aide ou même en interrompant toute relation commerciale ou
technique. Seuls des pays comme la Guinée, qui bénéficiait à l’époque du soutien
inconditionnel de l’URSS, n’étaient pas exposés à ce risque.
Dès lors qu’un gouvernement engage cette libéralisation politique, il lui est
plus difficile de maintenir une politique de rigueur. On observe assez souvent que
cette libéralisation entraîne un retour au laxisme : les subventions sont rétablies,
les dépenses publiques progressent de nouveau, et la politique monétaire est
assouplie. Après les émeutes de janvier 1984 en Tunisie, par exemple, le ministre
de l’Intérieur responsable de la répression a dû quitter son poste, l’état d’urgence
a été aboli et l'on a renoncé en même temps à la politique de vérité des prix : les
subventions pour le pain et la semoule sont rétablies et le blocage des loyers est
maintenu. Ces décisions résultent en partie de la libéralisation politique : comme
l’opposition à l’ajustement peut de nouveau s’exprimer, le gouvernement est
enclin à changer de politique économique. Il l’est d’autant plus que le programme
de stabilisation a été appliqué depuis un certain temps. Le gouvernement espère
que cela est suffisant et qu’il peut désormais relâcher l’effort. Ainsi, l’expérience
confirme l’hypothèse d’un cycle politico-économique de l’ajustement.
L’existence d’un tel cycle justifie cependant la conditionnalité imposée par
le FMI, car souvent des équilibres macro-économiques n’ont pas été rétablis et
ce retour au laxisme conduit à un nouveau dérapage. Cela dit, cette conditionnalité
n’est pas une panacée. Les Philippines sous Marcos ont manqué à plusieurs
reprises pendant les années 80 à leurs engagements envers le FMI, alors qu’à la
même époque, l’Indonésie et la Malaisie ont mené à bien des programmes de
stabilisation sans l’aide du FMI.
Les cinq études de cas approfondies menées dans le cadre du programme
du recherche du Centre de Développement complètent les informations fournies
par les deux échantillons africains et latino-américains, et nous permettent de
nuancer ces résultats. Le premier intérêt de ces études est de nous montrer
comment, en choisissant une stratégie avisée, un gouvernement peut éviter le
cycle politico-économique évoqué et appliquer avec succès, jusqu’à son terme, un
programme de stabilisation.

Mesures impopulaires, troubles et répression

La séquence « mesures de stabilisation-troubles-répression et annulation
des mesures » est certes possible. L’exemple le plus significatif nous est donné par
l’Équateur. En octobre 1982, un ensemble de mesures sévères sont prises :
hausse du prix de l’essence de 120 pour cent, suppression des subventions à la
farine, hausse des taux sur les cigarettes, sur la bière, sur les automobiles, sur les
gains en capital des biens fonciers et hausse de 25 pour cent pour les transports
urbains. Les réactions sont immédiates et violentes : ministres séquestrés, grèves
dans les transports, dans l’enseignement et dans d’autres secteurs et graves
émeutes. Par suite, le gouvernement doit céder sur plusieurs points : des hausses
de salaire sont accordées pour compenser les hausses de prix et le prix de
l’essence diminue. Les mêmes réactions se produisent à plusieurs reprises. En
1985, le gouvernement augmente le prix de l’essence de 67 pour cent, pour
réduire le déficit budgétaire, et les tarifs d’autobus de 50 pour cent. Le principal
syndicat appelle à une grève générale de deux jours qui donne lieu à des violences
et entraîne la mort de sept personnes. Deux mois plus tard, une nouvelle série
de grèves et de manifestations se produit. Le Président Cordero peut cependant
résister au Congrès, qui veut relever fortement le salaire minimum, grâce au
soutien des militaires. En 1989, une nouvelle hausse du prix de l’essence et des
taxes sur les véhicules entraîne une grève nationale des conducteurs de camions
et d’autobus. Le Président Borja fait appel aux militaires pour les transports
publics. Puis, en novembre 1989, une hausse des tarifs d’autobus provoque de
violentes manifestations d’étudiants.
Le cas du Venezuela montre qu’il n’y a pas de lien entre la violence sociale
et le niveau de développement : malgré un revenu par habitant relativement élevé,
c’est le pays où les troubles ont été les plus violents. En février 1989, le
gouvernement augmente le prix de l’essence de 100 pour cent ainsi que le prix
des services ou des biens produits par les entreprises parapubliques, y compris
les transports urbains. Ces décisions déclenchent des émeutes suivies de pillage ;
la répression par l’armée provoque officiellement 300 morts. Malgré cette crise,
suivie en mai d’une grève générale, le gouvernement poursuit l’application de son
programme. Il le complète toutefois par des mesures de compensation en faveur
des pauvres qui, dès 1990 ont compensé pour les trois quarts l’incidence des
hausses de prix.
On peut faire la même remarque pour l’échantillon de 23 pays africains.
C’est au Gabon, qui a l’un des revenus par habitant les plus élevés en Afrique,
qu’ont éclaté de graves émeutes en janvier 1990 à la suite de grèves dans le
secteur public, ces troubles résultant de la réduction des salaires et de l’emploi
dans l’administration et dans les entreprises publiques. La répression de ces
émeutes a entraîné une cinquantaine de blessés et 250 arrestations.
Enfin, en Côte d’Ivoire, les troubles de 1990 ont interrompu le programme
de stabilisation. Le gouvernement avait décidé un prélèvement de 10 pour cent
sur les salaires du secteur privé et une réduction des salaires des fonctionnaires
de 15 à 40 pour cent. La nouvelle entraîna des manifestations d’étudiants suivies
de pillages, puis des grèves dans l’enseignement, les professions de santé et les
banques. Une manifestation de soutien au Président Houphouët-Boigny tourna à
l’émeute (un manifestant fut tué). Le gouvernement dut donc reporter l’application
de ces mesures. Malgré cela, il y eut ensuite une grève générale qui mit en danger
la stabilité du régime, car des soldats et des policiers participèrent aux manifestations.
Les exemples de ces pays confirment notre analyse sur de larges échantillons :
les hausses de prix pour les produits et pour les services courants, comme les
baisses de salaire net (après impôt), provoquent souvent des troubles graves, avec
des enchaînements de grèves et de manifestations.
Une bonne gestion des hausses de prix
Toutefois, il existe des cas de réussite où un gouvernement parvient à éviter
ce risque, comme au Maroc en 1983-85. Le gouvernement, de juillet à
septembre 1983, a augmenté de 10 à 20 pour cent les prix du sucre en morceaux,
de l’huile et de la farine de luxe (à la suite des réductions des subventions), de 8
à 26 pour cent les prix du tabac et des cigarettes et de 6 pour cent les prix des
produits pétroliers. Ensuite, les prix de ces produits n’ont pas été relevés avant
septembre 1985, et ce fut de nouveau avec modération.
Ces deux séries de hausse n’ont pas provoqué de réactions. Certes, il y eut
des troubles graves dans le Nord en janvier 1984, mais en raison de facteurs
locaux. Deux éléments expliquent ce succès politique : la prudence et une bonne
stratégie de communication.
Les hausses de prix ont été modulées avec soin. Les produits alimentaires
de base (la farine dite « nationale » ou le sucre granulé consommé par les
pauvres) n’ont pas été touchés, la hausse des prix pour les produits pétroliers a
été très faible, et celle touchant les autres biens est restée modérée. Les hausses
décidées en 1985 furent également modérées et bien échelonnées dans le temps,
après un long délai et au moment où la conjoncture économique s’améliorait.
Cette prudence a pourtant eu un coût financier : les subventions par habitant aux
produits alimentaires ont été maintenues, en termes réels, au même niveau de
1983 à 1986.
D’autre part, le gouvernement a su influencer opportunément l’opinion
publique. En août 1983, il a engagé une campagne de contrôle des prix et les
journaux ont publié des listes de prix et les noms des commerçants condamnés
parce qu’ils ne respectaient pas la réglementation, ainsi que le montant des
amendes. En novembre 1983, la formation d’un gouvernement d’action nationale
et la libération des syndicalistes arrêtés en 1981 ont détendu le climat politique.
Enfin, en décembre, le roi a proclamé que l’on devait protéger les pauvres contre
les effets de l’ajustement et qu’une enquête allait être menée sur leur situation
pour guider l’action gouvernementale en leur faveur. Des articles dans la presse
progouvernementale ont expliqué que l’ajustement devait se faire lentement et
que l’on ne devait pas supprimer soudainement les subventions aux produits
alimentaires, comme cela avait été le cas en Tunisie, où cette politique avait suscité
des troubles graves. A l’automne 1985, lorsque l’on augmenta les prix des
produits de base, le roi prononça un discours sur le thème « oui à l’austérité, non
à la paupérisation ». Ainsi, pendant chaque période délicate, les autorités sont
intervenues, avec habileté, pour rassurer l’opinion et manifester leur souci des
pauvres.

Les mesures peu dangereuses

Les cinq études par pays du Centre de Développement confirment l’intérêt
politique de certaines mesures de stabilisation : une politique monétaire restrictive,
des coupures brutales de l’investissement public ou une réduction des dépenses
de fonctionnement ne font prendre aucun risque à un gouvernement. Cela ne
signifie pas que ces mesures n’ont pas des conséquences économiques ou sociales
négatives : la chute des investissements publics ralentit la croissance pour les
années à venir et met sur-le-champ des milliers d’ouvriers du bâtiment au
chômage, sans allocation. Mais nous raisonnons ici en fonction d’un seul critère :
minimiser les risques de troubles. Il n’y a pas de raison, évidemment, de négliger
les autres critères et, par exemple, un pays donateur qui accorderait un don pour
financer des investissements publics en zone rurale au bénéfice de petits paysans
aurait tout à fait raison de maintenir des dépenses que le gouvernement est obligé
de couper à cause de la crise.
Certes, toute mesure de stabilisation suscite des oppositions. Ainsi, le
patronat réagit à la politique monétaire : au Maroc, en novembre 1983, il a fait
des démarches auprès des autorités à cause des difficultés de trésorerie de
nombreuses entreprises ; il en est allé de même en Équateur où la hausse des taux
d’intérêt entraînait de nombreuses faillites. Mais ce genre de démarche ne gêne
guère un gouvernement.

Les coupures dans les budgets d’investissement ne suscitent habituellement
aucune réaction, même lorsqu’elles sont très sévères : -40 pour cent au Maroc
en trois ans, -40 pour cent en Côte d’Ivoire en deux ans, -66 pour cent au
Venezuela de 1982 à 1985, et -60 pour cent aux Philippines en deux ans. Certes,
au Maroc, des partis d’opposition ont critiqué cette mesure en faisant remarquer
qu’elle empêchait la création d’emplois et compromettait à terme la croissance.
Dans la réalité, les entreprises du bâtiment souffrent beaucoup de telles coupures
qui multiplient les faillites et les licenciements. Mais ce secteur, composé surtout
de petites et moyennes entreprises, n’a quasiment aucun poids politique.
Les réductions des dépenses de fonctionnement, toujours plus modérées,
ne provoquent pas non plus de réactions, à une exception près, en Équateur, où
les fonctionnaires ont fait grève et occupé les locaux. Le gouvernement peut
même obtenir le soutien de l’opinion s’il procède avec habileté, comme au Maroc,
où les dépenses pour les véhicules administratifs ayant été bloquées, le
gouvernement et la presse ont présenté cette décision comme une mesure
d’équité : au moment où l’on demande des sacrifices à toute la population, les
fonctionnaires doivent aussi en accepter.
L’expérience des cinq pays montre, en dernier lieu, que le succès politique
d’un programme de stabilisation dépend de deux facteurs politiques : le soutien
d’une coalition favorable et la stabilité des institutions.

Les facteurs politiques de succès

Un gouvernement peut difficilement stabiliser contre la volonté de l’opinion
publique dans son ensemble. Il doit se ménager le soutien d’une partie de l’opinion,
au besoin en pénalisant davantage certains groupes. En ce sens, un programme qui
toucherait de façon égale tous les groupes (c’est-à-dire qui serait neutre du point
de vue social) serait plus difficile à appliquer qu’un programme discriminatoire,
faisant supporter l’ajustement à certains groupes et épargnant les autres pour
qu’ils soutiennent le gouvernement.
Au Maroc, le programme de stabilisation de 1983 a systématiquement
avantagé les agriculteurs qui traditionnellement soutiennent le régime. De plus,
le gouvernement a mené des actions déterminées en faveur des pauvres afin
d’isoler le groupe le plus touché, les salariés du secteur moderne. En Côte
d’Ivoire, les deux premiers programmes de stabilisation (1981 et 1985) ont été
relativement bénéfiques pour les planteurs, de telle sorte que le Président
Houphouët-Boigny a pu s’appuyer de nouveau sur ce groupe comme dans les
premières années de l’indépendance, alors que les salariés du secteur moderne,
notamment ceux des entreprises publiques et les fonctionnaires, privilégiés par
le régime dans les années 70, étaient les premiers à souffrir de l’ajustement.
En revanche, dans certains cas, les gouvernements n’ont pas la possibilité de
manœuvrer entre les groupes. C’est le cas en Équateur où ils ont eu beaucoup de
mal à appliquer les programmes, parce qu’ils étaient constamment en position de
faiblesse. Le Président ne dispose jamais d’une majorité stable au Congrès, les
mandats électoraux sont très courts (quatre ans non renouvelables pour le
Président, deux ans pour le Congrès) tandis que tous les groupes d’intérêt sont
bien organisés en syndicats ou en associations professionnelles. A chaque
tentative d’ajustement, le Président s’est donc heurté à un front d’opposants.
En cas d’épreuve, le poids politique exceptionnel d’un chef d’État représente
un capital déterminant pour le succès de l’ajustement. Certes, les gouvernements
ont toujours de réelles capacités de résistance grâce aux forces de l’ordre. Dans
plusieurs cas, y compris en Équateur, ils n’ont pas cédé face à l’émeute. Mais
lorsque celle-ci risque de faire vaciller le régime, l’autorité du chef de l’État est un
atout très important. Ce fut le cas au Maroc comme en Côte d’Ivoire et au
Venezuela : le Président avait cette autorité en 1990 parce que le même parti
contrôlait la présidence, le Parlement et le principal syndicat.
Les réactions aux mesures d’ajustement structurel
Les problèmes politiques posés par ces mesures sont très différents de ceux
suscités par un programme de stabilisation. D’abord, les réformes structurelles
prennent du temps et leurs conséquences ne se font sentir qu’après un certain
délai. Ces réformes ne provoquent donc pas un « effet de choc » comme une
hausse des prix de 50 pour cent pour des produits alimentaires. Ensuite, la plupart
de ces réformes frappent certains groupes tout en bénéficiant à d’autres, de telle
sorte qu’un gouvernement peut toujours s’appuyer sur la coalition des groupes
gagnants contre les perdants.
La libéralisation des échanges — une mesure recommandée avec insistance
par la Banque mondiale — illustre ces réactions opposées dont le gouvernement
peut tirer parti. Certes, il existe toujours un front protectionniste assez large et
puissant, même s’il est hétérogène. Il rassemble les industriels des secteurs
protégés (et leurs salariés), les hauts fonctionnaires qui veulent garder leur
pouvoir (sans parler des cas de corruption que permet l’octroi de licences
d’importation), les syndicats et les partis de gauche, les partis marxistes étant les
plus opposés et, dans certains pays, les partis nationalistes pour lesquels
l’importation de certains biens est synonyme d’occidentalisation. A l’opposé, le
gouvernement est soutenu par ceux qui bénéficient de la libéralisation : les
industriels exportateurs, les agriculteurs, les artisans qui peuvent s’approvisionner
plus facilement et moins cher et enfin les consommateurs.
L’histoire des politiques de libéralisation confirme ces résistances mais
montre qu’elles ne sont pas dangereuses au point de remettre en question
l’ouverture. Ainsi, aux Philippines, les partis de gauche et le ministre du Commerce
et de l’Industrie (qui représentait les industriels protégés) y étaient hostiles. Le
Président Cory Aquino a soutenu la politique de libéralisation et les quotas sur
les biens de consommation ont été supprimés ; toutefois, Mme Aquino renonça
à libéraliser l’importation de biens intermédiaires.
Au Venezuela, la principale centrale syndicale s’opposait à la libéralisation
dans les secteurs dominés par les petites et moyennes entreprises, qui procurent
la majorité des emplois. Au début, le syndicat patronal a soutenu l’ouverture, mais
il a ensuite changé d’attitude : environ la moitié des entrepreneurs, ceux qui
souffraient de cette politique, sont devenus hostiles ; toutefois, cela n’a pas remis
en cause la politique du gouvernement.
Au Maroc, le parti protectionniste était puissant puisqu’il rassemblait de
hauts fonctionnaires, une partie des industriels, les syndicats, les partis et la presse
de gauche, ainsi que le parti traditionaliste. Néanmoins, grâce à une stratégie de
libéralisation bien pensée, celle-ci se fit rapidement avec succès.
Le seul échec dans les cinq pays étudiés est celui de la Côte d’Ivoire et il n’est
pas dû aux résistances politiques, mais à la conjoncture économique (baisse du
dollar) et au cadre rigide de la zone franc : une appréciation du taux de change
réel de 50 pour cent a rendu la baisse de la protection insupportable dans les
secteurs concurrencés par les importations.
La politique de libéralisation interne, pour l’agriculture ou le secteur
financier, ne suscite pas non plus d’opposition politique très forte. Certes, il y a
toujours des réactions de mécontentement : au Venezuela, le patronat était
favorable à la libéralisation financière, mais il devint critique lorsqu’il dut supporter
une forte hausse des frais financiers. On a observé la même réaction au Maroc à
cette hausse, mais cela n’a pas gêné le gouvernement.
C’est aux Philippines que le contrôle des marchés agricoles a eu les
conséquences les plus scandaleuses. Le Président Marcos avait concédé à ses
protégés des monopoles pour la commercialisation de chaque produit, qui leur
permettaient de faire fortune. L’élimination de tous les monopoles par le
Président Cory Aquino a entraîné une forte hausse du revenu moyen des paysans
et du salaire agricole et a été très populaire en milieu rural.

Les dangers du corporatisme

L’autre obstacle tient au corporatisme. Plus il existe des groupes d’intérêt
puissants et bien organisés, plus la marge de manœuvre du gouvernement est
réduite. Celui-ci sera incapable d’appliquer des mesures indispensables, même s’il
dispose d’une majorité parlementaire dans un régime démocratique et veut
ajuster avant la crise financière. L’histoire récente de pays développés comme la
France et l’Italie montre d’ailleurs que les PED n’ont pas le monopole des
corporatismes. Ce problème se pose surtout dans les entreprises parapubliques,
auxquelles, souvent, le gouvernement veut supprimer les subventions afin de
réduire le déficit budgétaire. Cette coupure entraîne inévitablement des baisses
de salaire et parfois des licenciements. Si ces entreprises appartiennent à des
secteurs clés (énergie, transports ou mines, lorsque les exportations minières
sont la première source de devises) et si les salariés de ces entreprises sont bien
organisés, ils peuvent s’opposer efficacement à la décision du gouvernement. Ce
qui importe en l’occurrence n’est pas le nombre, puisque des groupes même
minoritaires au sein de l’entreprise peuvent arrêter complètement son activité
dès lors qu’ils contrôlent des secteurs stratégiques.
Ainsi, toute politique qui affaiblirait ces corporatismes serait souhaitable :
d’un point de vue économique, cela éliminerait des entraves à la croissance et,
politiquement, le gouvernement gagnerait une liberté d’action qui peut lui être
précieuse en période d’ajustement. On objectera que cette politique soulèvera
des résistances, mais il vaut mieux que le gouvernement livre ce combat dans une
conjoncture économique satisfaisante, qu’en cas de crise, lorsqu’il est affaibli.
Cette politique peut prendre diverses formes : garantie d’un service minimum,
formation d’un personnel qualifié complémentaire, privatisation ou division en
plusieurs entreprises concurrentes, lorsque cela est possible.

D’autres groupes d’intérêt, dans les professions libérales par exemple,
peuvent aussi freiner l’ajustement. Cette recommandation a donc une valeur
générale : un gouvernement qui veut accroître ses marges de manœuvre et rendre
plus flexible une société, aurait intérêt à affaiblir d’abord tous les corporatismes
qui constituent par nature des obstacles aux mesures d’ajustement. Il est clair,
cependant, que seul un gouvernement élu démocratiquement a la légitimité
nécessaire pour mener une telle action.
Quand un gouvernement est confronté à des déséquilibres macroéconomiques,
quelle est la meilleure stratégie à adopter ? Toutes les analyses sur
le calendrier de l’ajustement s’accordent sur la même conclusion : le meilleur
moyen de minimiser les coûts économiques et sociaux de l’ajustement — et, par
suite, les risques politiques — est d’ajuster avant la crise financière. Cela suppose
une double clairvoyance, économique et politique.

Les moyens d’anticiper la crise

La clairvoyance économique repose sur l’aptitude des autorités politiques
à comprendre les problèmes économiques. Du fait de leur horizon à court terme,
les responsables politiques ont du mal à anticiper les conséquences d’un
endettement croissant. Ils ne se rendent pas compte que celui-ci les conduit à une
impasse et que, s’ils refusent aujourd’hui d’appliquer des mesures impopulaires,
ils devront bientôt recourir à des mesures beaucoup plus coûteuses et donc plus
impopulaires. Pour ajuster avant la crise, il faut conjuguer deux qualités : le
courage et une bonne compréhension des mécanismes économiques. En Équateur,
par exemple, le Président Hurtado avait compris la nécessité d’ajuster avant de
prendre ses fonctions, en tant que directeur d’un centre d’étude. En Malaisie et
en Indonésie, la décision d’ajuster avant la crise s’explique en partie par les
compétences économiques des conseillers les plus proches des ministres. Plus
généralement, le fait qu’il y ait de nombreux économistes qualifiés et que ceuxci
participent aux débats publics sur les politiques économiques crée un
environnement favorable.
La clairvoyance politique est indispensable pour agir rapidement et
efficacement. Si un gouvernement arrive au pouvoir au moment où les déséquilibres
macro-économiques se développent, il bénéficie d’une courte période d’ouverture
(quatre à six mois), pendant laquelle l’opinion publique le soutient et il peut rejeter
sur ses prédécesseurs l’impopularité de l’ajustement. Grâce à ce soutien, les
corporatismes sont temporairement affaiblis et il peut dresser l’opinion contre
ses adversaires. Après ce délai de grâce, c’est fini : le nouveau gouvernement doit
assumer en totalité les coûts politiques de l’ajustement, car il est considéré
comme le seul responsable de la situation. Il a donc intérêt à appliquer sur-le-
champ un programme de stabilisation, tout en reportant la responsabilité des
difficultés sur ses adversaires. Cela suppose une bonne stratégie de communication,
cette stratégie étant une arme importante dans le combat politique. Il faut dès
l’arrivée au pouvoir insister, voire en exagérant, sur la gravité des déséquilibres,
souligner les responsabilités des prédécesseurs et le rôle des facteurs exogènes
défavorables, au lieu de tenir un discours optimiste et de reporter l’heure de
vérité. En revanche, dès que le programme de stabilisation a été appliqué, le
gouvernement peut tenir un discours plus optimiste pour rétablir la confiance (un
facteur positif pour la reprise), tout en s’imputant le mérite des premiers
bénéfices de l’ajustement.
Il est souhaitable, par ailleurs, que le gouvernement suscite rapidement une
coalition d’intérêts qui fasse contrepoids à l’opposition. C’est le complément
indispensable à sa stratégie de communication et le seul moyen de s’assurer un
soutien durable. L’ajustement apporte des gains aux agriculteurs, aux chefs
d’entreprise et aux travailleurs des industries exportatrices. Un volet social bien
défini peut bénéficier à certains ménages pauvres en ville. Par ailleurs, si l’on réduit
les salaires des fonctionnaires, des secteurs stratégiques (l’armée ou la police, par
exemple) peuvent être exemptés. Le gouvernement doit s’efforcer de coaliser ces
divers groupes en faveur de l’ajustement. Il est inévitable que l’opposition tire parti
de la situation pour développer un vaste mouvement des mécontents, et l’on ne
peut appliquer un programme de stabilisation sans léser les intérêts de salariés du
secteur public et parapublic, de consommateurs urbains, de salariés et de chefs
d’entreprise du secteur moderne. Mais il faut éviter que ce mouvement s’étende
à toute la population urbaine, en se ménageant par des actions discriminatoires
le soutien de divers groupes, afin de constituer une coalition opposée. Il est
souhaitable, par exemple, de limiter les réductions de salaire aux fonctionnaires
civils et d’accorder une aide bien adaptée à des familles pauvres. Cette stratégie
permet de gagner des soutiens, sans en perdre, puisque beaucoup de fonctionnaires
civils auraient été de toute façon hostiles à l’ajustement.
La meilleure stratégie pour stabiliser en cas de crise
Supposons que, le programme de stabilisation ayant été reporté pour une
raison ou pour une autre, on doive l’appliquer sous la contrainte de la crise. Il
faudra prendre des mesures plus rigoureuses, donc plus dangereuses politiquement.
C’est une raison de plus pour choisir la combinaison de mesures de stabilisation
qui minimise les risques de troubles, même s’il est souhaitable de procéder de
même lorsque l’on ajuste avant la crise.
Rappelons d’abord ces risques de troubles dans les pays en développement.
Le risque de manifestations y est toujours plus grand que dans les pays développés
et, malheureusement, le risque qu’elles finissent de manière tragique y est
également plus grand. Cela ne signifie pas que les pays développés ne connaissent
pas de grandes manifestations accompagnées parfois de violences (saccages ou
incendies, par exemple). Mais les cas d’émeutes avec des dizaines ou des centaines
de blessés et de morts restent tout à fait exceptionnels dans ces pays, alors qu’ils
sont nombreux dans les pays en développement qui ont ajusté. En effet, dans
beaucoup de pays, l’opposition peut mobiliser facilement contre des mesures de
rigueur une masse de population pauvre, voire misérable, qui est en permanence,
y compris en conjoncture économique normale, prête à manifester. Il s’agit des
habitants des bidonvilles ou des quartiers pauvres, le plus souvent occupés dans
le secteur informel ou au chômage. Parfois, ils ne bénéficient même pas des
services publics de base (enseignement primaire, services de santé, voirie,
assainissement ou eau). Beaucoup de ces gens ressentent un sentiment de
frustration et d’exclusion par rapport au reste de la population urbaine. Dès lors,
le saccage et le pillage des magasins dans les quartiers aisés leur permet d’exprimer
ce sentiment. Si une mesure de stabilisation — la coupure des subventions, par
exemple — entraîne une hausse soudaine des prix des denrées courantes, ces
populations vont réagir en manifestant avec violence leur désespoir. En effet, cette
mesure réduit brutalement leur niveau de vie déjà très bas et arrivés à ce point,
les pauvres n’ont plus rien à perdre. A cela il faut ajouter l’habileté avec laquelle
des partis ou des syndicats d’opposition peuvent attiser le ressentiment des
populations déshéritées. Dans certains pays, ce risque n’existe plus, parce que le
gouvernement est parvenu à assurer la satisfaction des besoins fondamentaux
même dans les quartiers urbains les plus pauvres. Mais chacun sait que ce n’est pas
encore le cas dans de nombreux pays d’Amérique latine, d’Afrique ou d’Asie.
En principe, le risque de grève est moins dangereux. Il concerne uniquement
les salariés du secteur moderne, qui ne font pas partie des classes les plus pauvres.
Les grèves ne remettent pas en question le régime, comme c’est le cas lorsque
les manifestations tournent à l’émeute et débordent les forces de l’ordre. C’est
ce qui explique d’ailleurs l’absence de relation statistique entre grève et répression.
Le gouvernement peut toujours y mettre fin en faisant des concessions. Toutefois,
les grèves comportent un inconvénient sérieux, celui de favoriser les manifestations.
Par définition les grévistes ont le temps de manifester. Surtout, les enseignants du
secondaire et du supérieur, en faisant grève, libèrent une masse incontrôlable de
lycéens et d’étudiants pour les manifestations, un phénomène très dangereux, car
dans ce cas la répression peut conduire facilement au drame.

Certains pourraient croire que les démocraties sont moins préparées que
les régimes autocratiques pour le maintien de l’ordre. Mais cela n’est pas sûr, car
ces régimes, d’une part, ne bénéficient pas de toute la légitimité du suffrage
universel et, d’autre part, ils hésitent à réprimer sans limite comme le font des
dictatures. Comme toute manifestation importante remet en question ces
régimes (alors qu’en démocratie elles ne menacent qu’un gouvernement), les
dirigeants recourent plus vite à la répression, ce qui déclenche un processus
d’escalade, l’opposition appelant à manifester de nouveau au nom des victimes.
L’expérience de plusieurs pays d’Amérique latine et d’Afrique montre que ce
processus est souvent dangereux pour la survie du régime. Ainsi, contrairement
à ce que l’on pourrait croire, il n’est pas sûr qu’un régime autocratique n’ait pas
intérêt, dans ces circonstances difficiles, à se défendre par les voies de la
démocratie, en recourant par exemple au référendum pour lutter contre le
corporatisme ou à des élections législatives réellement libres, après avoir formé
une coalition en sa faveur. En effet, un programme de stabilisation bien conçu, avec
un volet social important financé par des dons bilatéraux, peut être soutenu par
une coalition assez large.
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Ecrit par: tavardon, Le: 07/08/09