Retraités dans la République

Les mesures de stabilisation dangereuses

En raison du risque élevé d’émeutes dans les quartiers les plus pauvres, le
premier souci des responsables de l’ajustement devrait être, soit d’éviter toute
hausse des prix des produits de base, soit d’appliquer cette hausse avec
discernement. Parmi ces produits, on compte non seulement la nourriture, mais
aussi l’eau, l’électricité, les transports, les médicaments ou les carburants utilisés
pour préparer les repas et se chauffer. Ce qui importe politiquement, c’est
uniquement la hausse des prix, quelle qu’en soit l’origine : subvention supprimée,
dévaluation, hausse des impôts indirects ou réduction du déficit d’entreprises
parapubliques (pour les transports, l’eau ou l’électricité). Si l’on ne peut éviter une
hausse des prix, plusieurs précautions doivent être prises. Il faut, comme au Maroc
en 1983-84, relever d’abord les prix des produits intermédiaires, et non pas ceux
des produits de base consommés par les ménages pauvres. Si les prix des produits
de base sont augmentés, il faut procéder par hausses modérées (moins de 20 pour
cent) et étalées dans le temps. Il est souhaitable de reporter les dernières hausses
à la période où les gains de l’ajustement commenceront à apparaître et où ils
pourront compenser ces hausses. Il est possible aussi d’atténuer l’impact d’une
hausse de prix par des distributions de denrées alimentaires pour rémunérer la
main-d’œuvre embauchée sur les chantiers des travaux publics. Enfin, il ne faut
jamais augmenter les prix à des moments difficiles pour les ménages, comme les
fins de mois ou les fêtes religieuses.

Il reste que, même pour un gouvernement habile, ce problème du prix des
produits alimentaires de base est très difficile. Il suffit que l’opinion craigne une
hausse des prix pour que des commerçants stockent ou spéculent sur la
prochaine hausse : un contrôle strict des prix et des stocks est difficile à faire
respecter. Par ailleurs, si ces produits sont d’origine locale, le gouvernement est
soumis à des pressions opposées (les producteurs réclamant des prix supérieurs,
les milieux populaires urbains des prix faibles), tandis qu’il n’a plus les moyens
budgétaires de financer des subventions aux consommateurs. Face à ce dilemme,
on peut comprendre pourquoi les gouvernements sacrifient habituellement les
intérêts des producteurs. En effet, comme la population urbaine est concentrée,
le risque de troubles graves est élevé, alors que les populations rurales ne peuvent
pas exercer une pression aussi grande, en raison de leur dispersion.
Enfin, pour éviter les troubles, il est souhaitable que le gouvernement fasse
un effort exceptionnel d’information en expliquant la raison des hausses, en
publiant des listes de prix recommandés, en effectuant de nombreux contrôles
de prix, suivis éventuellement de poursuites contre les commerçants qui ont
augmenté leurs prix plus que les autres. Ces interventions peuvent paraître plus
spectaculaires qu’efficaces mais, en l’occurrence, seule importe l’image que donne
le gouvernement et non la portée réelle de ses interventions. Il ne faut pas juger
seulement celles-ci en termes techniques alors qu’elles s’inscrivent dans un
combat politique. Le gouvernement peut aussi financer des mesures compensatrices
qui ont un réel impact, par exemple des repas gratuits dans les écoles primaires
des quartiers populaires.
Comme on le voit, toute hausse des prix à la consommation est une
opération très délicate car l’opposition peut en tirer parti pour susciter, avec
facilité, des manifestations et même des émeutes. Au lieu de décider uniquement,
et brutalement, une série de hausses, en laissant ensuite le champ libre à
l’opposition, le gouvernement doit mettre au point, puis appliquer, une stratégie
sur plusieurs mois comprenant de nombreuses interventions dans divers domaines.
En un mot, il ne s’agit pas d’une simple intervention technique qu’il suffit de justifier
par la rationalité économique, mais d’une opération politique longue et complexe.
L’oublier est le moyen le plus sûr d’aller à une crise politique grave qui peut
interrompre le programme d’ajustement dans son ensemble.
Tirant les leçons des graves émeutes de 1989, le gouvernement du
Venezuela — qui a conclu un accord de confirmation avec le FMI en avril 1996
pour un montant de 1.4 milliard de dollars — a entrepris un effort de
communication et a décidé des mesures de compensation, alors qu’il n’avait fait
ni l’un ni l’autre en 1989. Le ministre de la Planification a été chargé de préparer
l’opinion en parcourant le pays pendant plusieurs semaines pour expliquer le plan
d’ajustement et des mesures prévues en faveur des plus pauvres : subventions
pour les transports, repas gratuits dans les écoles et aides aux chômeurs et aux
retraités.
Une autre mesure politiquement risquée serait de réduire le nombre (ou le
montant) des bourses aux lycéens et aux étudiants. Même si cette mesure n’a pas
d’effet social négatif, puisque le gouvernement maintient toutes les aides aux
enfants de familles pauvres, des risques importants sont pris, car ce groupe est
politiquement très sensible, facile à mobiliser, soutenu par les médias et, par
principe, proche de l’opposition. Il est donc préférable d’agir prudemment, par
exemple en bloquant le montant nominal des bourses malgré l’inflation, ou en
ajoutant certaines contraintes administratives. Mais cet exemple prouve que la
première précaution à prendre est d’éviter une politique laxiste en période de
prospérité, car celle-ci crée des droits qu’il est difficile ensuite de remettre en
question.
La réduction des salaires et de l’emploi dans l’administration et dans les
entreprises parapubliques figure, habituellement, parmi les principales mesures
des programmes de stabilisation. En principe, elle est moins dangereuse
politiquement que la hausse des prix à la consommation : elle suscite des grèves
plutôt que des manifestations et elle touche les classes moyennes plutôt que les
pauvres (il y a peu de fonctionnaires parmi les 40 pour cent les plus pauvres). Mais
ce n’est pas parce que cette mesure peut se justifier du point de vue de l’équité
qu’elle ne comporte pas de risque politique. En effet, il s’agit de secteurs où la
proportion de salariés syndiqués est la plus élevée, où les salariés ne prennent pas
de risque en faisant grève comme dans le secteur privé et, enfin, où la grève peut
être une arme très efficace : l’économie est paralysée par une grève des
transports ou de la production d’électricité ; et l’État est privé de recettes si les
agents du fisc cessent de travailler. La grève des enseignants n’est pas, en tant que
telle, une gêne pour le gouvernement mais elle est indirectement dangereuse,
comme on l’a noté, puisqu’elle libère la jeunesse pour manifester. Ces grèves
peuvent donc devenir des épreuves de force difficiles à gérer. Certes, le
gouvernement peut toujours rétablir le calme en annulant les mesures qui ont
déclenché la grève mais, ce faisant, il renonce à réduire le déficit budgétaire.
Le gouvernement a toutefois les moyens de faire appel au pragmatisme des
fonctionnaires. Il peut, par exemple, expliquer que, le FMI imposant une baisse de
20 pour cent de la masse salariale, le seul choix possible est de licencier ou de
réduire les salaires et qu’il préfère la seconde solution dans l’intérêt de tous. Les
expériences de plusieurs gouvernements africains montrent que ce discours peut
être entendu.

Si les analyses sur de larges échantillons ont montré une relation entre ces
mesures d’austérité et les grèves, les études de cas nous ont aussi montré qu’il
existe une marge de manœuvre pour un gouvernement, qui a été exploitée avec
succès dans certains pays comme le Maroc ou la Côte d’Ivoire. Les salaires
nominaux peuvent être bloqués (ce qui allège rapidement la masse salariale en
termes réels si le taux d’inflation atteint 7 ou 8 pour cent) ; on peut ne pas
remplacer une partie des salariés qui partent en retraite ; ou bien l'on peut
supprimer des primes dans certaines administrations, en suivant une politique
discriminatoire pour éviter un front commun de tous les fonctionnaires.
Évidemment, il est déconseillé de supprimer les primes versées aux forces de
l’ordre dans une conjoncture politique difficile où l’on peut en avoir besoin.
Comme on le voit, pourvu qu’il fasse des concessions stratégiques, un gouvernement
peut, en procédant de manière graduelle et par mesures sectorielles (et non
globales), réduire les charges salariales de manière considérable. L’essentiel est
d’éviter un mouvement de grève générale dans le secteur public qui remettrait en
question un objectif essentiel du programme de stabilisation : la réduction du
déficit budgétaire.
Les mesures de stabilisation peu dangereuses

Après cette description des mesures risquées, on peut, à l’inverse,
recommander de nombreuses mesures qui ne créent aucune difficulté politique.
Pour réduire le déficit budgétaire, une réduction très importante des
investissements publics ou une diminution des dépenses de fonctionnement ne
comportent pas de risque politique. Si l’on diminue les dépenses de fonctionnement,
il faut veiller à ne pas diminuer la quantité de service, quitte à ce que la qualité
baisse. On peut réduire, par exemple, les crédits de fonctionnement aux écoles
ou aux universités, mais il serait dangereux de restreindre le nombre d’élèves ou
d’étudiants. Les familles réagiront violemment à un refus d’inscription de leurs
enfants, mais non à une baisse graduelle de la qualité de l’enseignement et l’école
peut progressivement et ponctuellement obtenir une contribution des familles,
ou supprimer telle activité. Cela se fait au coup par coup, dans une école mais non
dans l’établissement voisin, de telle sorte que l’on évite un mécontentement
général de la population.

L’intérêt politique de ces mesures ne signifie pas qu’elles sont les plus
rationnelles ou les plus justes. La chute des investissements publics aura à terme
un impact négatif sur la croissance. De plus, si cette mesure touche des régions
rurales pauvres, elle freine la réduction des inégalités de revenus. Du point de vue
de l’efficacité, le maintien de la qualité de l’enseignement supérieur peut être
préférable à la croissance rapide des effectifs d’étudiants mal formés. Mais le
classement des mesures de stabilisation en fonction du risque politique ne relève,
ni de l’efficacité, ni de la justice ; il résulte de rapports de force entre les groupes
d’intérêt touchés par l’ajustement et un gouvernement en position de faiblesse.
C’est pour dissiper toute ambiguïté à ce sujet et ne pas laisser penser que ce
classement politique a valeur d’approbation que nous avons rappelé en introduction
la publication antérieure du Cahier de politique économique No. 1, Ajustement et
équité, qui montre précisément ce qu’un gouvernement devrait faire s’il se souciait
de justice, le seul critère de classement que l’on puisse toujours approuver.
L’autre mesure de stabilisation qui peut être recommandée est une politique
monétaire restrictive. Comme celle-ci frappe de manière uniforme tous les
revenus et qu’elle a des effets négatifs à la fois différés et indirects (les salariés
licenciés par une entreprise en faillite ne manifestent pas contre la Banque
centrale), elle comporte peu de risque politique.
Habituellement, en raison de l’ampleur des déséquilibres en cas de crise
financière, un programme de stabilisation ne peut se limiter à ces mesures non
risquées. Le gouvernement doit aussi réduire la masse salariale et couper des
subventions. Mais, pour réussir, il doit dans ce cas accorder la plus grande
attention aux détails et adopter une optique désagrégée. Rien n’est plus dangereux
politiquement que de prendre des mesures globales pour résoudre un problème
macro-économique. Par exemple, si l’on réduit les salaires des fonctionnaires, il
faut les baisser dans tel secteur, les bloquer en valeur nominale dans un autre, et
même les augmenter dans un secteur clé politiquement. Si l’on diminue les
subventions, il faut couper celles pour tels produits, mais maintenir en totalité
celles pour d’autres produits. Le souci du détail ne connaît pas de limite : si les
ménages pauvres consomment seulement du sucre en poudre, on peut augmenter
le prix du sucre en morceaux pourvu que l’on garde la subvention au sucre en
poudre.
Ainsi, un programme de stabilisation qui, pour une réduction donnée du
déficit extérieur, minimise les risques politiques, est la résultante d’un nombre
élevé de mesures choisies en fonction de leur coût politique (ce coût étant estimé
à l’aide d’enquêtes de sondages ou de rapports des autorités locales), auxquelles
il faut ajouter des campagnes dans les médias, voire des actions spectaculaires,
pour obtenir le soutien de la population et faire contrepoids à l’opposition qui
cherche à exploiter, par tous les moyens, les mécontentements inévitables que
suscite le programme de stabilisation.
Cette conclusion signifie qu’un gouvernement peut échouer de deux
manières : soit il confie à des techniciens compétents la mise au point du
programme et ceux-ci négligent les coûts politiques ; soit des responsables
politiques définissent seuls les mesures en fonction de ces coûts, sans que ce
catalogue de mesures soit suffisamment cohérent et efficace pour rétablir les
équilibres macro-économiques.

La meilleure stratégie pour des réformes structurelles

En complément des programmes de stabilisation, l’ajustement amène
souvent des réformes structurelles qui comportent moins de risques politiques,
à part deux exceptions importantes. Ces réformes sont habituellement moins
délicates, parce que certains groupes d’intérêt en pâtissent, tandis que d’autres
en bénéficient. Le gouvernement peut donc facilement organiser une coalition des
gagnants pour s’appuyer sur elle contre celle des perdants. On peut en donner
plusieurs exemples : la libéralisation financière bénéficie aux prêteurs aux dépens
des emprunteurs, la libéralisation des marchés agricoles — en faisant disparaître
les monopoles publics et le prélèvement d’un surplus aux dépens des agriculteurs —
obtient leur soutien tandis que les salariés de ces monopoles s’y opposent. Le cas
le plus spectaculaire est celui de la libéralisation des échanges. Certes, la coalition
protectionniste est puissante, car elle regroupe des entrepreneurs protégés, des
hauts fonctionnaires qui veulent conserver leurs pouvoirs, des syndicats, des
partis de gauche et des partis nationalistes. Mais avec une stratégie habile, un
gouvernement peut l’emporter. C’est le cas si l’on abaisse d’abord les droits sur
des produits comme l’emballage, achetés par toutes les entreprises, ou si l’on
supprime les quotas pour des produits intermédiaires que les petites entreprises
se procuraient difficilement. Une telle stratégie permet de former le plus
rapidement possible une coalition soutenant cette politique d’ouverture. Par
ailleurs, les réformes structurelles n’ont pas, en général, le caractère d’urgence
des mesures de stabilisation. Le gouvernement peut donc les étaler dans le temps
et éviter ainsi une coalition des mécontentements, comme celle qu’il suscite en
prenant simultanément de nombreuses mesures impopulaires de stabilisation.
Les deux réformes qui, en revanche, peuvent susciter de graves difficultés
politiques, sont la réforme foncière et celle du secteur parapublic. En cas de
réforme foncière, le gouvernement est confronté au pouvoir politique des grands
propriétaires, qui peut être très fort en zone rurale ; de plus, ce pouvoir est lié
parfois à d’autres groupes puissants (armée ou bourgeoisie d’affaires). Il est
également confronté à un problème économique : dans certains cas, la réforme
peut compromettre inévitablement la croissance de la production agricole, dans
d’autres cas, une aide publique très importante aux bénéficiaires de la réforme est
indispensable pendant une phase de transition mais, en période d’ajustement,
l’État n’a pas les moyens de financer une telle aide. Enfin, même dans les cas
plus favorables, l’application de cette réforme pose de nombreux problèmes
techniques au point qu’elle peut conduire à un échec économique. Pour toutes
ces raisons, le choix du gradualisme paraît le plus approprié dans le cadre d’une
négociation avec ces propriétaires, afin qu’ils se reconvertissent progressivement
dans d’autres activités à l’aide des indemnités, ou dans d’autres formes d’exploitation.
Compte tenu des difficultés techniques et du manque de ressources publiques, le
gradualisme est la stratégie la plus adaptée à l’ajustement.

Mais la réforme la plus souvent nécessaire, et la plus dangereuse, est celle
des entreprises publiques, qu’il s’agisse de les réorganiser ou de les privatiser.
Cette réforme est très difficile parce que les salariés de ce secteur sont souvent
bien organisés et contrôlent des domaines stratégiques. Ils vont se battre avec
tous les moyens possibles pour défendre leurs avantages, sans que le gouvernement
soit soutenu par l’opinion parce que les bénéfices de la réforme n’apparaîtront
qu’après plusieurs années et seront diffus, tandis que les perdants seront touchés
immédiatement. Plus un pays a développé un large secteur parapublic, plus cette
réforme sera difficile à mettre en œuvre, le cas limite étant celui des économies
socialistes où les dangers sont les plus grands.

Quelques précautions sont souhaitables. Cette réforme ne devrait tout
d’abord pas coïncider avec un programme de stabilisation, car la coalition des
opposants serait très dangereuse, avec la conjonction de manifestations de masse
et de grèves dans des secteurs clés. Ensuite, il ne faut pas acculer ces salariés au
désespoir en les licenciant purement et simplement. Des fonds de reconversion
sont indispensables pour les réinsérer. Enfin, il est souhaitable, dans un premier
temps, d'exclure de la réforme les secteurs stratégiques comme l’énergie ou les
transports, quitte à prendre des mesures plus tard, dans une conjoncture
politique et économique meilleure.
Il est permis toutefois de nuancer cette estimation des risques : par rapport
aux pays développés, les gouvernements des pays en développement ont plus de
facilités pour intervenir. Par exemple, il leur est plus facile de faire dissoudre des
piquets de grève ou de remplacer les grévistes par d’autres salariés. Il leur est aussi
plus facile de réduire le poids de ces entreprises, par exemple en diminuant le
financement des investissements ou en introduisant des concurrents privés
lorsque l’activité le permet. L’expérience de certains pays où des opérations de
rationalisation ou de privatisation ont pu être menées à bien (Bouin et Michalet,
1991), montre que les marges de manœuvre d’un gouvernement peuvent être plus
grandes dans les PED que dans les pays développés. Dans ces conditions, on peut
parfois envisager la réforme de secteurs stratégiques dès le début, ce qui est
souhaitable, en raison de l’incidence de cette réforme sur le reste de l’économie.

Comment adapter la constitution à l’ajustement

On raisonne habituellement sur la faisabilité politique de l’ajustement,
toutes choses égales par ailleurs, en prenant le cadre institutionnel comme une
donnée exogène. Or, il est tout à fait démocratique de changer ce cadre avec
l’accord de la population. L’expérience montre en effet que certaines dispositions
constitutionnelles sont un véritable obstacle à l’ajustement. C’est le cas par
exemple de l’Équateur, où la brièveté des mandats et l’absence de coalition
parlementaire stable à cause du scrutin proportionnel ont empêché les présidents
qui se sont succédé pendant les années 80 de mener à bien des programmes de
stabilisation indispensables. Par ailleurs, deux études (Roubini et Sachs, 1989 ; et
Grilli, Masciandaro et Tabellini, 1991) ont montré que les pays où le parlement
était élu par un système à vote majoritaire maîtrisaient mieux leur dette que ceux
où il était élu à la proportionnelle.
Des réformes, comme celles sur la longueur des mandats, le mode de
soutien, le référendum ou le droit de grève, peuvent faciliter l’ajustement. La
longueur des mandats est une variable importante, parce que l’ajustement est
caractérisé par des effets négatifs à court terme et positifs à moyen ou long terme.
Si les mandats du parlement ou de l’exécutif sont trop courts, l’application de
programmes de stabilisation sera rendue très difficile, puisque l’échéance électorale
arrivera avant l’heure des bénéfices de l’ajustement. Il importe donc que les
mandats durent au moins cinq ans, étant entendu que le nouveau gouvernement
utilise les premiers mois — la période où la résistance au statu quo est la plus
faible — pour prendre les mesures impopulaires. De plus, il faut veiller au
regroupement des élections, afin de ne pas transformer une série de scrutins en
une suite de référendums sur l’ajustement.
Pour qu’un gouvernement ait la marge de manœuvre nécessaire pour ajuster,
il doit être soutenu par un ou deux grands partis majoritaires et non par une
coalition de petits partis, ce qui conduit à préférer le scrutin uninominal au scrutin
proportionnel pour l’élection du parlement (ou pour le moins à conseiller une
combinaison des deux modes de scrutin). D’autres moyens permettent de
renforcer l’exécutif, comme la possibilité de pouvoirs spéciaux temporaires ou un
contrôle ex post par le pouvoir judiciaire, afin d’éviter que des juges puissent
bloquer ex ante l’application du programme. Le référendum peut être une arme
efficace pour un gouvernement dès lors qu’il en a seul l’initiative. En effet, les
groupes d’intérêt qui s’opposent à des mesures d’ajustement défendent souvent
des intérêts particuliers et minoritaires sous le voile de l’intérêt général. Le
recours au référendum pour faire approuver une mesure précise permet au
gouvernement d’expliquer sa politique et de disloquer une coalition d’opposants.

De plus, si les premières mesures ont déclenché un processus cumulatif de
troubles et de répression, le référendum calme le jeu politique et aide à rétablir
l’ordre en remplaçant la pression des manifestants par un choix démocratique.
Il est évident qu’une conjoncture de « précrise » avec des déséquilibres
macro-économiques de plus en plus graves n’est pas un moment approprié pour
une réforme constitutionnelle qui accorde plus de pouvoirs à l’exécutif. Mais un
gouvernement clairvoyant peut faire accepter une telle réforme dans une
conjoncture calme, instruit par l’expérience d’autres pays où le cadre institutionnel
a entravé toute politique d’ajustement.

Le rôle des donateurs

Plus l’ajustement est un problème politique, plus l’attitude des pays étrangers
et des organisations internationales doit être définie avec prudence. En effet, une
intervention extérieure dans la mise au point technique d’une mesure peut se
concevoir assez facilement. Mais dès lors que l’on aborde le politique, c’est très
différent. La contrainte politique n’a de sens que pour le gouvernement qui
ajuste : c’est lui, et lui seul, qui doit maintenir l’ordre et, en cas de troubles graves,
recourir à la répression. Par ailleurs, toute intervention étrangère peut soulever
des réactions nationalistes, exploitées par l’opposition pour faire échouer
l’ajustement.
Cela ne signifie pas que les donateurs doivent s’abstenir. Mais leur action
devrait être adaptée à un contexte politique intérieur souvent très difficile.
Il faudrait tout d’abord éviter un biais de procédure lors de l’estimation et
de la comparaison des coûts et des avantages économiques, sociaux et politiques
d’une mesure de stabilisation ; l’analyse risque d’être faussée, parce que les
experts étrangers disposent de tous les outils nécessaires pour évaluer les aspects
économiques, notamment pour les quantifier, tandis que les évaluations des
risques politiques restent très subjectives et assez imprécises. Du coup, les
personnalités étrangères pourraient sous-estimer à tort ces risques.
En second lieu, un partage des rôles en matière politique serait peut-être
souhaitable, les organisations internationales (le FMI et la Banque mondiale)
assumant le guidage de la politique macro-économique ou des réformes structurelles
avec une certaine rigueur, tandis que les donateurs bilatéraux pourraient les
corriger par des interventions destinées à réduire les risques politiques de
l’ajustement. Il peut s’agir d’aide temporaire en compensation de hausses de prix
pour des produits indispensables, comme celle de la France aux pays de la zone
franc, en 1994, pour l’achat de médicaments après la dévaluation du franc CFA.

Des aides bilatérales au bénéfice des ménages urbains les plus pauvres peuvent
éviter toute baisse du niveau de vie pour ce groupe, ce qui est souhaitable aussi
bien du point de vue social que du point de vue politique. Par ailleurs, des aides
bilatérales peuvent financer des mesures de compensation afin d’éviter un blocage
politique. Une aide à la reconversion pour les sureffectifs d’une entreprise
publique peut, par exemple, éviter une grève dure dans un secteur stratégique
susceptible de faire échouer la réduction du déficit budgétaire.

Ces exemples nous montrent l’importance de la coopération bilatérale. En
effet, le guidage par les organisations internationales relève, en quelque sorte,
d’une approche standard, tandis que ces interventions ponctuelles des donateurs
bilatéraux requièrent un suivi permanent du pays aidé et une connaissance
sérieuse de ses difficultés économiques, de la situation politique interne et de la
société locale. Ce sont les conditions indispensables pour intervenir efficacement
à chaque moment où apparaissent des blocages ou des risques de troubles. Pour
réussir une telle coopération, il ne suffit pas de prévoir des crédits ; il faut aussi
et surtout une équipe de spécialistes pour chaque pays aidé, qui suive la situation
semaine après semaine afin d’intervenir où et quand il le faut.
L’expérience de nombreux ajustements a montré que le succès politique de
l’ajustement repose sur une suite de compromis et sur le pragmatisme. La mise
au point d’un programme est déjà la résultante d’une série de compromis entre
les gouvernements et les organisations internationales puis, au sein de l’exécutif,
entre les différents ministres ; l’application résulte également de compromis
entre le pouvoir et les divers groupes d’intérêt. Comme la conjoncture économique
évolue, tandis que l’état de l’opinion et la situation politique changent de semaine
en semaine, la stratégie la plus efficace est celle du pragmatisme, alors que
l’application rigoureuse d’un programme point par point est politiquement
risquée. Si la poursuite des objectifs de l’ajustement doit être maintenue à tout
prix, en revanche le choix des moyens doit rester ouvert en permanence.
Par suite, il serait peut-être souhaitable d’assouplir la conditionnalité ex ante
pour la renforcer ex post, en contrôlant étroitement les décisions du gouvernement
avant de débloquer les crédits convenus. Cet assouplissement permettrait aux
gouvernements de mieux gérer politiquement l’ajustement en étant plus flexibles,
plus pragmatiques et en adaptant semaine par semaine l’application des mesures
au rapport de force politique.

Comme on le voit, plus les pays donateurs et les organisations internationales
prendront en compte la dimension politique de l’ajustement, plus ils seront
conduits à repenser leurs relations avec les gouvernements en charge de
l’ajustement dans le cadre d’un dialogue permanent, afin d’adapter la conditionnalité,
sans y renoncer, aux contraintes politiques.

Conclusion

Les expériences des années 80 nous ont appris, à un prix parfois élevé, qu’il
ne faut jamais réduire l’ajustement à ses aspects techniques. C’est une opération
politique toujours risquée et il vaut mieux prendre avant le plus de précautions
possibles que devoir interrompre un programme à cause de troubles trop graves
ou l’appliquer au prix d’une répression coûteuse en vies humaines. Dans la mesure
même où il s’agit de problèmes politiques, on ne peut pas donner des réponses
précises avec la même assurance que sur un sujet technique. Les nombreux cas
étudiés dans le cadre de ce projet nous permettent pourtant de penser que
certaines mesures d’ajustement sont presque toujours plus dangereuses
politiquement que telles autres, ou que des précautions prises avant l’ajustement
en diminuent significativement les risques. Ce sont ces conseils de prudence que
nous souhaitons rappeler ici en conclusion.
La première conclusion est que beaucoup de mesures prises avant l’ajustement
peuvent être très efficaces pour diminuer les risques politiques au moment de
l’épreuve. En réduisant les inégalités de revenu et les corporatismes, on accroît
la flexibilité d’une société et ses capacités d’adaptation aux mesures de stabilisation.

En renforçant le pouvoir exécutif par diverses dispositions (mandats longs,
coalitions parlementaires stables, référendum, etc.), on lui donne les moyens de
mieux défendre sa politique d’ajustement. Il faut enfin qu’un gouvernement ait des
capacités de réaction rapide. En effet, toutes les analyses de cas s’accordent sur
cette conclusion : le meilleur moyen de minimiser les coûts économiques, sociaux
et politiques de l’ajustement, c’est d’ajuster avant la crise financière. Or, pour ce
faire, il faut réagir dès que les déséquilibres macro-économiques se développent.
Cela suppose des équipes d’économistes qualifiés auprès du gouvernement afin
que celui-ci mesure toutes les conséquences négatives d’une politique de facilité.
Cela suppose aussi que le gouvernement sache tirer parti du calendrier électoral :
s’il vient d’être élu, il doit agir sur-le-champ en reportant la responsabilité de
l’ajustement sur ses prédécesseurs.

Si, malheureusement, on attend la crise financière pour ajuster, c’est une
raison de plus pour choisir avec soin le programme qui minimise les risques
politiques, dans un contexte toujours dangereux. Le résultat le plus important de
ce projet est d’avoir apporté la preuve que des mesures équivalentes pour
l’économiste, parce qu’elles réduisent dans la même proportion le déficit
extérieur, comportent des risques politiques très différents. Il est donc clair que
l’on peut, et que l’on doit, choisir l’ensemble de mesures qui a le moindre coût
politique. Ainsi, il faut accorder la priorité à la réduction des dépenses
d’investissement et de fonctionnement (salaires exclus) et à une politique
monétaire restrictive, car ces trois mesures ne créent pas, habituellement, de
difficultés politiques. Il arrive souvent que l’on ne puisse pas limiter le programme
de stabilisation à ces mesures, en raison de l’ampleur des déséquilibres, et qu’il
faille aussi réduire la masse salariale ou couper des subventions. Dans ce cas, on
doit procéder avec habileté, en tirant parti de l’inflation, pour diminuer les salaires
réels (les salaires nominaux restant stables), ou en faisant des concessions à
certains fonctionnaires mais non à d’autres, afin d’éviter un front commun contre
le gouvernement.
La remise en question des subventions est encore plus délicate ; c’est une
opération politique longue et difficile qui demande beaucoup de soin et d’attention
aux détails. Des décisions globales et immédiates peuvent conduire à des
catastrophes. Ainsi, on peut relever, par paliers, les prix de biens intermédiaires
sans toucher aux prix des produits de base consommés par les plus pauvres, quitte
à augmenter modérément et plus tard les prix de ces produits.
Un effort exceptionnel d’information et d’explication des hausses est
indispensable, ainsi que des opérations spectaculaires de contrôle des prix, car le
gouvernement ne doit pas laisser le champ libre aux opposants qui cherchent à
tirer parti du mécontentement populaire. Le programme de stabilisation le plus
justifié sur le plan technique peut échouer car il s’inscrit dans un combat politique
qui a l’opinion publique pour enjeu, et le succès d’un gouvernement dépend de
sa capacité à maîtriser simultanément toutes les variables politiques et économiques.
Il ne suffit pas d’avoir raison sur le plan économique pour réussir politiquement.
Malheureusement, la proposition inverse est également vraie : ce sont souvent
des gouvernements habiles politiquement et populaires, mais incompétents en
matière économique, qui ont conduit leur pays à la crise financière par une suite
de mesures laxistes et démagogiques.
Dès lors que le succès politique de l’ajustement dépend d’une suite de
compromis et d’une stratégie pragmatique, où le gouvernement s’adapte, semaine
après semaine, à la conjoncture politique et économique, au lieu d’appliquer
rigoureusement un programme défini initialement en collaboration avec les
organisations internationales et les pays donateurs, il est peut-être souhaitable
d’assouplir la conditionnalité ex ante pour la renforcer ex post, en contrôlant plus
étroitement la politique suivie. Ce cadre serait plus adapté à une gestion politique
de l’ajustement.

De même, un partage des rôles entre les organisations internationales
— chargées de rappeler les contraintes de l’ajustement — et les pays donateurs
— accordant des aides ponctuelles d’urgence lorsque certaines mesures deviennent
trop dangereuses, sans compensation, pour les ménages touchés — paraît
souhaitable. Comme on le voit, les acteurs étrangers sont aussi concernés que les
gouvernements par la nécessité de prendre en compte les contraintes politiques
de l’ajustement, car ils ne peuvent être indifférents, ni à l’échec des programmes,
ni à leur application au prix d’une répression inhumaine.